DIALOGStřední Evropa

Trnitá cesta k západnímu myšlení

Země střední Evropy a jejich vyrovnávání se s drogovou problematikou od 90. let k dnešku

Západní civilizace počátku 21. století je nucena čelit mnohým hrozbám, mezi něž bezpochyby patří i drogy. Jak dokazují výsledky prvního Eurobarometru o veřejné bezpečnosti v Evropské unii, je život občanů problematikou nezákonných drog v současné době významným způsobem ovlivňován. Je sice pravda, že látky které jsou schopny ovlivnit psychiku, byly lidstvu známy odnepaměti, nicméně až do poloviny minulého století bylo jejich užívání výsadou pouze relativně malé, uzavřené skupinky osob nebo bylo spjato s nějakým tradičním rituálem. Jednotlivé kultury užívaly „svoje“ drogy ve společensky únosném množství. Teprve od 60.let 20.století můžeme mluvit o drogové problematice, jako o něčem, co překračuje hranice států a kultur, prochází napříč všemi společenskými vrstvami a bezprostředně ovlivňuje životy miliónů obyvatel především nejvyspělejší částí světa. Zatímco kontakt s ilegální drogou se v této době pomalu stával pro občana NSR nebo Rakouska něčím, když ne zcela běžným, tak alespoň představitelným, realita o několik desítek kilometrů východněji byla naprosto odlišná. Ačkoli nelze popřít, že již před rozpadem sovětského bloku existovaly v komunistických zemích střední Evropy (dnešní Polsko, ČR, SR, Maďarsko a Slovinsko) skupinky mladých lidí užívající ilegální drogy (většinou podomácku zpracované farmaceutické produkty), jednalo se o zcela okrajový jev. Existence drog, včetně problémů s nimi spojenými byla před vnějším světem a širokou veřejností oficiálními místy popírána nebo zlehčována a samotní uživatelé tlačeni na samý okraj společnosti. Následkem toho téměř neexistovaly služby pro uživatele drog a drogy a drogová závislost byly nahlíženy pouze jako „vnější“ jevy spojené s „úpadkem“ západních zemí.

Dramatický mezník 1989 nepřinesl východnímu bloku pouze pád komunistického režimu a tolik vytouženou svobodu, ale i prudké politické, ekonomické a společenské změny. Centralizované politické systémy byly obecně nahrazeny decentralizovanějšími demokratickými strukturami, ekonomiky se posunuly směrem k méně regulovaným tržním systémům, byla omezena opatření sociální ochrany a mnoho státních monopolů bylo rozbito a zprivatizováno. To vedlo k růstu před tím téměř neznámé nezaměstnanosti a dočasnému poklesu životní úrovně. Sociální rovnováha byla výrazně narušena. Otevřené hranice a konvertibilní měny navíc podpořily zvýšený pohyb zboží, peněz a lidí za účely zákonnými i nezákonnými. Ačkoli tedy ekonomické změny možná přinesly řadu výhod a politická nezávislost mohla vést k pocitům národní identity a hrdosti, výše zmíněné prudké sociální změny přinesly velkou řadu negativních jevů, jako je zločinnost, prostituce nebo organizovaný zločin. Raketový nárůst užívání drog a obchodu s nimi byl jedním z nich (zároveň došlo k výraznému opouštění drog „domácích“ na úkor „západních“). Politik i řadový občan byl postaven před zcela novou skutečnost, na kterou nebyl připraven a nevěděl si s ní rady. Nedostatek spolehlivých údajů v rychle se měnící situaci, znamenal, že rozsah a povaha fenoménu drog byly zkreslovány a tyto změny byly často chápány mylně. Následné aktivity se pak jevily jako kontraproduktivní a spíše danou situaci vyostřovaly než aby ji uklidnily. V ovzduší neznalosti, nezájmu a mnohdy i neochoty tento problém řešit veškerá dobře motivovaná snaha v podstatě bezvýsledná. Počet uživatelů i závislých rok od roku rostl, věznice se plnily, ale skutečně nebezpeční pachatelé drogové trestné činnosti spravedlnosti ve většině případů unikali. I nadále převládal názor, že uživatel drog je především zločinec a podle toho se s ním má i zacházet. Potřeba prevence byla tedy zřídka uznávána, úroveň znalostí a povědomí byla jak mezi odborníky, tak v celé populaci, velmi nízká a zapojení občanské společnosti a příležitosti pro nestátní aktivity byly minimální. Pokusy čelit nastalé situaci pouhou hrozbou trestem, a to často v legislativně nepřehledné situaci, se však ukázaly jako mylné. Především neustálé zvyšování trestních sazeb a rozšiřování skutkových podstat trestného činu u méně závažné drogové kriminality měl k efektivitě daleko a navíc postupem času začal narážet na viditelný odpor nezanedbatelné části veřejnosti, především v Maďarsku a České republice. V České republice předběžné výsledky studií ukázaly, že zavedení trestnosti „držení většího než malého množství“ v roce 1999 přineslo společnosti více nákladů než výnosů, přičemž situace mohla být lepší, kdyby byla stanovena hranice malého množství, k čemuž částečně došlo až v roce 2000 vydáním nezávazného pokynu nejvyšší státní zástupkyně. Ačkoli novela zůstala v platnosti, jedná se nadále o doposud velmi diskutovanou otázku. V Maďarsku mělo zavedení trestnosti užívání jakékoli drogy v roce 1999 především negativní důsledky, a proto byl tento specifický trestný čin v roce 2003 zrušen. Pozoruhodné je, že kandidátské země střední Evropy od roku 1990 postupovaly v podstatě směrem k uzákonění trestnosti držení drog pro vlastní potřebu, nebo užívání jako takovému, zatímco nejnovější změny v legislativě zemí Evropské unie přistupují k téže problematice naprosto rozdílně, tzn. opačně.

Zjevný neúspěch učiněných opatření, zpřesňující se informace o rozsahu celého jevu a zvyšující se tolerance společnosti k ilegálním drogám přece jenom vedl ke změně dosavadního přístupu. Výzkumné projekty jako byla evropská školská studie ESPAD nebo program „Pompidou multicity study“ poskytly první kvalitní údaje o rozsahu užívání drog v populaci a významně zpochybnily dosavadní, významně prorepresivně orientovaný postoj státu. V situaci, kdy drogy přestaly být záležitostí relativně malých skupinek sociálně nepřizpůsobivých jedinců na okraji společnosti a staly se součástí životního stylu mladé generace, bylo nutné hledat nové, především preventivně a léčebně orientované alternativy. Zde se dá mluvit již o skutečné protidrogové politice, tedy komplexu různorodých postupů a opatření (legislativních, organizačních aj.) realizovaných orgány státní správy s mnohdy rozdílnými zájmy s cílem předcházet škodám nebo mírnit škody působené „návykovými látkami“. Přestože potřeba nového přístupu byla zjevná, narážela mnohdy na nepřekonatelné bariéry. Jednak proto, že koncept politiky komplexní a systematické drogové prevence byl v zemí střední Evropy v podstatě novou záležitostí a také hluboko zakořeněné předsudky, které odmítaly tyto aktivity jako plýtvání peněz a napomáhání dalšímu šíření drog mezi mládeží, sehrály svojí neoddiskutovatelnou roli. Výsledkem tak bylo, že do poloviny 90. let zavedly zvláštní preventivní strategie na národní úrovni pouze Česká republika a Maďarsko (ačkoli Polsko schválilo zákon o prevenci užívání drog již v roce 1985) a nejběžnějšími aktivitami tohoto období byly programy pro školy, po výtce však zaměřené spíše informativně než pedagogicky. Holističtější a pedagogicky zaměřené programy jsou otázkou až konce 90.let a začátku nového tisíciletí. Adresnější aktivity zaměřené na ohrožené skupiny a samotné uživatele drog byly v zárodku nebo neexistovaly vůbec. Tento neuspokojivý stav však v 2. polovině 90. let začínal zaznamenávat zjevnou proměnu. Svou roli sehrála jak získaná zkušenost s problematikou, tak i vstup všech středoevropských zemí do EU, který získal reálné obrysy.

Očekávané vstup zemí střední Evropy do EU, kromě nesporných výhod, vzbuzovalo také oprávněné obavy. Odstranění vnitřních hranic především poskytlo nové podněty pro obchod a vzdělání, nicméně zároveň představovalo nové příležitosti pro zločinecké organizace, které jsou díky informačním, komunikačním a dopravním technologiím neuvěřitelně flexibilní a velmi často pro ně překračování hranic nepředstavuje zásadní problém. Proto byl vytvořen legislativní rámec, sjednoceny jednotlivé politiky (azylová, imigrační apod.) a posílena spolupráce mezi policejními, celními a justičními institucemi tak, aby byla tyto rizika co možná nejvíce minimalizována a zajištěno vysoce žádoucí prostředí „svobody, bezpečnosti a spravedlnosti“. Tato koncepce se však rozšířením Unie mohla snadno zhroutit, především proto, že většina nových členských zemí měla hraničit s chudými nebo nestabilními zeměmi (leží na mezinárodních drogových cestách) a také proto, že mechanismy boje proti organizovanému zločinu v nich nedosahovaly úrovně běžné v EU. Privatizace a deregulace farmaceutického průmyslu v některých zemích navíc vedlo ke skryté výrobě drog (amfetaminy) a v některých případech i jejich vývozu do zemí EU. Bylo proto nezbytně nutné, aby v tomto ohledu byla přijata nezbytná legislativa, která by odpovídala „komunitárnímu právu“ a vytvořila tak předpoklady pro vzájemnou spolupráci. To především znamenalo velkou zátěž pro zmíněné státy, které měly projít během krátké doby rozsáhlou legislativní a institucionální proměnou, aby byly schopni plnit náročné úkoly vyplývající z členství v Unii. V oblasti drog to znamenalo především přijmout nezbytná opatření, která by zabránila zneužívání „schengenského prostoru“ pro ilegální obchod s drogami, ale zároveň se očekávalo, že dosáhnou pokroku i v oblasti prevence a léčby drogových závislosti.

Nicméně bylo zřejmé, že středoevropské státy nemohou toto zvládnout samy. Byly proto vyčleněny značné materiální a lidské zdroje, které měly usnadnit přijetí nezbytného „acquis communitaire“. Kandidátské země se účastnily některých komunitních programů (OCTOPUS II, FALCON), docházelo k výměně odborníků, byly vytvářeny společné pracovní jednotky (např. společná česko-německá vyšetřovací skupina „Crystal“) a příslušné složky se zapojily i do spolupráce s Evropským policejním úřadem nebo Evropskou sítí prevence kriminality. Protože pro Evropskou komisy představovaly „svrchovaně důležitou záležitost“ spolehlivé a přesné informace, které byly základem úspěšné protidrogové politiky, ještě před vstupem do Unie došlo ve všech 5 zemích k založení poboček Evropského monitorovacího centra pro drogy a drogové závislosti, vytvářející předpoklady k úspěšné protidrogové politice. Klíčové pomoci se pak zemím střední Evropy dostalo v rámci tzv. twinningu, jehož podstatou bylo bezprostřední předávání zkušeností z fungování veřejného sektoru v zemích EU (prostřednictvím jedné členské země) zástupcům státní správy kandidátských zemí, v tomto případě zaměřené především na snižování poptávky po drogách (prevence). Zamyšleným cílem výše zmíněných aktivit bylo usnadnění přebírání a aplikace nově přijatého právního rámce, aby kandidátská země byla po jisté době schopna jak samostatného plnění jednotlivých úkolu v oblasti komunitárního práva a skutečně účinné implementace převzatých právních textů a zároveň poskytnutí dostupného know-how, které by umožnilo získat přehled o komplexním řešení problémů spjatými s drogami. Prohloubena byla spolupráce na evropské úrovni mezi jednotlivými složkami podílejícími se na snižování nabídky drog (represe) a došlo i k přijetí klíčové legislativy především v oblasti nedovoleného obchodu s drogami a pomocnými látkami, organizovaného drogového zločinu nebo praní špinavých peněz pocházejících z obchodu s drogami. Předmětem kritiky zůstává doposud neefektivní využívání stávající právní úpravy. Některé výše zmíněné aktivity Unie zaměřené na středoevropský prostor, spolu s novým pohledem na efektivitu drogové politiky (ovlivněné především nástupem nové generace) přispěly v posledních letech před vstupem do EU i k nevídanému rozvoji celého spektra preventivních a léčebných aktivit. Ať již se jednalo o ty, které byly zaměřeny na specifické skupiny (vězni, rekreační uživatelé) nebo jiné, které především usilují o zvyšování prevence prostřednictvím školení místních odborníků a prosazování aktivit pro mladé lidi, jejich úroveň se výrazně přiblížila standardům běžným v EU. Zdá se, že nejkvalitnější preventivní a léčebné programy poskytuje Česká republika a Slovinsko, tedy paradoxně země, ve kterých je užívání ilegálních (a nutno podotknout, že i legálních) drog jedno z nejvyšších v Evropě. ČR se může pyšnit včasným rozvinutím programu výměny injekčního materiálu nebo širokými službami pro uživatele nových syntetických drog, Slovinsko zase vysokým zapojením závislých v metadonových substitučních programech. Přesto, že dostupné výzkumy prokazují v horizontu posledních 10 let trvalý nárůst užívání drog a vzorce chování uživatelů drog začaly v podstatě kopírovat západní Evropu (např. v podstatě identický nárůst užívání tzv. tanečních drog), nelze souhlasit s kritiky, že by se jednalo o selhání prevence jako takové. Je pravda, že v některých oblastech je třeba rozšířit nabídku (např. na některé vyloučené skupiny obyvatelstva) a zlepšit kvalitu preventivních programů, ale právě poslední léta ukazují, že zvolený směr postupné dekriminalizace méně závažné drogové kriminality a sílící důraz na preventivní a léčebné programy je správný. Ačkoli každoročně přibývá nových uživatelů ilegálních drog, podařilo se s výjimkou Polska zastavit nárůst problémových uživatelů drog, věk žádostí o léčbu drogové závislosti neklesá a podařilo se udržet velice dobrou situaci ve výskytu viru HIV mezi uživateli drog (především v ČR).

Přes určité rozdíly mezi jednotlivými zeměmi (např. rozdílná právní úprava trestnosti držení drogy pro vlastní potřebu) je třeba konstatovat, že jejich protidrogové politiky ve většině aspektů dosahují standardů „starých“ zemí EU a v některých ohledech je i překračují. Všechny státy dosáhly významné shody legislativy s požadavky EU, reflektují mezinárodní požadavek „vyváženého, komplexního a multidisciplinárního přístupu“ a konkrétní kroky realizují na základě přijatých národních strategií protidrogové politiky, které při respektování situace v dané zemi obsahově vycházejí z Akčního plánu EU boje proti drogám. Rovněž meziresortní komise, koordinující úkoly vyplývající z protidrogových strategií, fungují ve všech zemích uspokojivě. Všem zemím je zároveň společná otevřená celospolečenská diskuse o dalším postoji k uživatelům méně závažných drog, přesto je třeba konstatovat, že vlády zmíněných zemí přikládají drogové problematice malou prioritu. Zdá se, že největší slabina středoevropských protidrogových politik pak tkví v problémech jako je nedostatečné vyhodnocení realizovaných opatření, malá vymahatelnost práva či zmatené financování, přičemž v zemích jako Slovinsko nebo ČR k tomu přistupuje i vysoce tolerantní přístup k drogám jako takovým, legálním i nelegálním. V tomto světle se zdá, že rozšíření EU směrem na východ nebude znamenat vyšší ohrožení občanů drogovými mafiemi než doposud, ale dá naopak novou možnost těsnější spolupráce, která přispěje k porozumění tomuto společnému problému a usnadní přijetí účinných opatření.

Marek Škorvaga
Autor je historik a politolog